Структура органів влади та організація державно- управлінської діяльності в період Директорії УНР (1918 – 1920 рр.)

Abstract

Дисертація є завершеною науковою працею, що присвячена дослідженню структури органів влади та організації державно-управлінської діяльності в період Директорії Української Народної Республіки 1918 – 1920 рр. На основі аналізу нормативно-правових документів, архівних матеріалів УНР доби Директорії, наукових праць вітчизняних та зарубіжних дослідників здійснено комплексний аналіз структури влади та державно-управлінської діяльності УНР доби Директорії. У роботі визначено структуру вищих органів влади, центральних, місцевих органів виконавчої влади та еволюцію становлення органів місцевого самоврядування. Мета дослідження полягала в здійсненні комплексного дослідження співвідношення та взаємодії гілок державної влади, органів місцевого самоврядування та організації державно-управлінської діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування всіх рівнів періоду Директорії Української Народної Республіки. У роботі проаналізовано сучасні підходи до вивчення структури центральної влади та державно-управлінської діяльності доби Директорії Української Народної Республіки в наукових дослідженнях; визначено й обґрунтовано основні методологічні та теоретичні підходи до аналізу предмета дисертаційного дослідження; розкрито структуру органів законодавчої та виконавчої влади доби Директорії УНР; проаналізовано організаційно- правовий статус вищих та центральних органів державної влади та особливості організації їх управлінської діяльності Директорії в період другої Української 3 Народної Республіки; виявлено основні внутрішні та зовнішні чинники впливу на формування органів законодавчої та виконавчої влади доби Директорії та організацію їх державно-управлінської діяльності; показано етапи реформування органів місцевого самоврядування доби Директорії УНР та проаналізовано організаційно-правовий статус та повноваження волостних, повітових та губернських комісарів як системи місцевих органів виконавчої влади; визначено подальші перспективи дослідження співвідношення та взаємодії гілок державної влади та органів місцевого самоврядування, організації їх державно-управлінської діяльності періоду Директорії Української Народної Республіки. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів (що містять дев’ять підрозділів), висновку, списку використаних джерел та літератури, додатків. У першому розділі розглянуто джерельну базу дисертаційного дослідження, зроблено огляд наукових публікацій з предмета дослідження та визначено теоретично-методологічні аспекти дослідження. Джерельна база дисертації становить широкий комплекс різноманітних документів та матеріалів, які можна розділити та класифікувати за такими групами: перша – нормативно-правові документи політико-правового характеру; друга – архівні матеріали; третя – збірники документів; четверта – мемуари; п’ята – періодичні видання. В історіографії проаналізовано питання структури органів влади та організації державно-управлінської діяльності доби Директорії УНР у наукових дослідженнях. Показано, що наукові праці можна розділити на три категорії. Перша категорія праць була опублікована за кордоном істориками та правознавцями української діаспори й колишніми державними службовцями, що безпосередньо брали участь в організації органів державної влади доби Директорії Української Народної Республіки. Друга категорія наукових праць відноситься до істориків та правознавців радянського періоду. Третя категорія сучасні дослідники української революції 1917 – 1920 р. представлена істориками, дослідниками історії держави та права України й науковцями теорії та історії державного управління як складової науки публічного управління та адміністрування. При написанні дисертаційного дослідження автором використано синергетичний підхід, що полягав у використанні методології сучасної науки у сфері публічного управління та адміністрування, а також методів дослідження, які є характерними для історії, політології, юриспруденції. Розглядаючи державне управління як явище об’єктивного соціального світу, застосовано філософські, соціологічні та спеціальні методологічні рівні наукового дослідження: системний підхід, структурно-функціональний аналіз, порівняльно-історичний та порівняльно-правові методи. Використано методи тлумачення правових норм, кількісного та якісного аналізу документів. У другому розділі розглянуто структуру вищих та центральних органів державної влади Української Народної Республіки доби Директорії. Доведено, що чітка структурована система органів законодавчої та виконавчої влади у добу другої Української Народної Республіки кінця 1918 р. – кінця 1920 р. була відсутня. Повноваження та функції органів вищої та центральної влади перекликалися, а у систему координації між ними було закладено ряд протиріч. Показано, що до вищих та центральних органів влади відносилися Директорія, Конгрес Трудового народу України та Рада Народних Міністрів. При Раді Народних Міністрів створювався Кабінет Народних Міністрів, до якого входили голова та міністри шести міністерств (закордонних справ, народного господарства, земельних справ, внутрішніх справ, фінансів та військове). Повноваження центральних органів так і не було розмежовано. Чіткої регламентації повноважень центральних органів влади не було прописано в нормативно-правових документах. Орган виконавчої влади був під постійним контролем Директорії, яка обирала склад уряду та призначала голову. Показано, що за час існування Української Народної Республіки доби Директорії було змінено шість складів уряду, що було зумовлено впливом Директорії на уряд. Доведено, що Конгрес Трудового народу України, як законодавчий орган, не вирішив свого прямого завдання. Не було відновлено Конституцію УНР часів Центральної Ради та не було створено комісії для розроблення нової конституції. Нормативно-правові документи, які б це регламентували, прописували структуру та повноваження органів центральної влади, на першій сесії конгресу не було прийнято. Показано, що за весь час роботи центральні органи влади діяли без чітко прописаних повноважень. У третьому розділі розглянуто адміністративно-територіальний устрій Української Народної Республіки еволюцію створення органів місцевого самоврядування та їхні повноваження. Показано, що на початковому етапі розбудови органів місцевого самоврядування за основу було взято «трудовий принцип», але його не було впроваджено через складну внутрішньополітичну ситуацію та вторгнення на територію республіки військ Антанти та Радянської Росії. «Трудовий принцип» у розбудові органів місцевого самоврядування через систему рад не був упроваджений на практиці та не знайшов підтримки ні у частини політичної еліти, ні в суспільстві. Визначено, що місцеву виконавчу владу уособлювали губернські, повітові, волостні та сільські комісари. У зв’язку з постійними військовими діями, що відбувалися на території республіки, показано створення нового органу влади – Цивільне управління, яке діяло в прифронтових районах. Згодом скасовувалися посади губернського, повітового, волостного та сільського комісара й вводилися посади начальника повіту й губернії, сільського старости та сільського десятського. Інструкції з їх повноважень були затверджені Міністерством внутрішніх справ. Наукова новизна дисертації дослідження полягає в тому, що вперше у теорії та історії державного управління як складової науки у сфері публічного управління та адміністрування проведено комплексне дослідження структури органів влади та організації державно-управлінської діяльності в період Директорії УНР (1918 – 1920 рр.), досліджено структуру центральних органів влади та органів місцевого самоврядування Української Народної Республіки доби Директорії як системи публічного адміністрування цього періоду; на основі наукових доробків вітчизняних та зарубіжних дослідників, аналізу нормативно-правової бази діяльності Директорії, а не особистісного ставлення 6 до голів Директорії В. Винниченка та С. Петлюри; розширено знання щодо бачення тодішньою владою моделі державного устрою держави, шляхів виходу зі складної внутрішньополітичної та зовнішньополітичної кризи, напрямків реформування органів державної влади та органів місцевого самоврядування; доповнено сучасні підходи щодо бачення місця Директорії Української Народної Республіки в державотворчих процесах України, знання щодо організаційно-правового статусу вищих, центральних, місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування доби другої УНР; узагальнено наукові знання щодо організаційно-правового статусу та організації управлінської діяльності Директорії, Ради Народних Міністрів та Конгресу Трудового народу України; з’ясовано особливості нормотворчої діяльності центральних органів влади Української Народної Республіки; проаналізовано вплив Директорії УНР як тимчасового революційного органу державної влади на центральні органи державної влади; показано порушення системи публічного адміністрування в УНР доби Директорії через відсутність чіткого розподілу повноважень та координації між центральними органами влади, протиріччями між військовими та цивільними адміністраціями; з’ясовано особливості трансформації розуміння політичною та державною елітою системи організації центральних органів влади та органів місцевого самоврядування, що завершилося розробкою нової Конституції республіки як конституційної основи нової структури влади та державно-управлінської діяльності доби Директорії УНР. Практичне значення одержаних результатів. Висновки дисертаційного дослідження можна використовувати у формуванні загальної історії державного управління України, при викладанні навчальних курсів з історії публічної служби України, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, історії України, історії держави та права України. Матеріали дисертації можна використовувати при написанні узагальнюючих праць з історії державного управління та історії держави і права України, а також при підготовці відповідних розділів підручників та навчально-методичних посібників. Висновки дисертаційного дослідження становлять науково-теоретичний та практичний інтерес, можуть використовуватися в науково-дослідній та освітній діяльності.The dissertation is a completed scientific work dedicated to the study of the structure of government bodies and the organization of state governance during the period of the Directorate of the Ukrainian People's Republic in 1918-1920. Based on the analysis of normative and legal documents, archival materials of the UNR during the Directorate period, and scientific works of domestic and foreign researchers, a comprehensive analysis of the structure of government and state governance activities of the UNR during the Directorate period was carried out. The work defines the structure of higher government bodies, central and local executive bodies, and the evolution of the formation of local self-government bodies. The research aimed to conduct a comprehensive study of the relationship and interaction between branches of state power, local self-government bodies, and the organization of state governance activities of government bodies and local self-government bodies at all levels during the period of the Directorate of the Ukrainian People's Republic. The dissertation analyzes contemporary approaches to studying the structure of central government and state governance during the Directorate of the Ukrainian People's Republic in scientific research; identifies and justifies the main methodological and theoretical approaches to the analysis of the subject of the dissertation research; reveals the structure of legislative and executive bodies of the Directorate of the UNR; analyzes the organizational and legal status of higher and central government bodies and the features of their managerial activities during the Directorate period of the Second Ukrainian People's Republic; identifies the main internal and external factors influencing the formation of legislative and executive bodies during the 9 Directorate period and the organization of their state governance activities; demonstrates the stages of reforming local self-government bodies during the Directorate of the UNR and analyzes the organizational and legal status and powers of district, county, and gubernia commissioners as components of local executive bodies; defines further prospects for studying the relationship and interaction between branches of state power and local self-government bodies, as well as the organization of their state governance activities during the period of the Directorate of the Ukrainian People's Republic. The dissertation consists of an introduction, three chapters (containing nine subsections), a conclusion, a list of sources and literature, and appendices. In the first chapter, the source base of the dissertation research is considered, a review of scientific publications on the subject of research is conducted, and methodological and theoretical aspects of the research are identified. The source base of the dissertation consists of a wide range of diverse documents and materials that can be divided and classified into the following groups: first - normative and legal documents of a political and legal nature; second - archival materials; third - collections of documents; fourth - memoirs; fifth - periodicals. In historiography, the issues of the structure of government bodies and the organization of state governance during the Directorate of the Ukrainian People's Republic in scientific research are analyzed. It is shown that scientific works can be divided into three categories. The first category of works was published abroad by historians and legal scholars of the Ukrainian diaspora and former state officials who directly participated in the organization of government bodies during the Directorate of the Ukrainian People's Republic. The second category of scientific works belongs to historians and legal scholars of the Soviet period. The third category of researchers of the Ukrainian revolution of 1917-1920 is represented by historians, researchers of the history of the state and law of Ukraine, and scholars of the theory and history of public administration as a component of the science of public administration and administration. In writing the dissertation research, a synergistic approach was used, which involved the use of the methodology of modern science in the field of public administration and administration, as well as research methods typical of history, political science, and jurisprudence. Viewing state governance as a phenomenon of the objective social world, the dissertation applied philosophical, sociological, and specialized methodological levels of scientific research: a systemic approach, structural-functional analysis, comparative-historical, and comparative-legal methods. The methods of interpreting legal norms and quantitative and qualitative document analysis were also employed. In the second chapter, the structure of higher and central government bodies of the Ukrainian People's Republic during the period of the Directorate is examined. It is demonstrated that a clear and structured system of legislative and executive bodies during the period of the Second Ukrainian People's Republic from the end of 1918 to the end of 1920 was absent. The powers and functions of higher and central government bodies overlapped, and a number of contradictions were embedded in the coordination system between them. It is shown that the Directorate, the Congress of the Labor People of Ukraine, and the Council of People's Ministers were considered higher government bodies. The Council of People's Ministers established the People's Ministers' Cabinet, which included the head and ministers of six ministries (foreign affairs, national economy, land affairs, internal affairs, finance, and military). The powers of central government bodies were not clearly defined. There was no clear delineation of powers for central government bodies in normative and legal documents. The executive government body was under the constant control of the Directorate, which appointed the government's composition and head. It is shown that during the existence of the Ukrainian People's Republic during the Directorate period, six government compositions were changed, which was influenced by the Directorate. The Congress of the Labor People of Ukraine, as the legislative body, did not fulfill its direct task. The Constitution of the UNR from the time of the Central Rada was not restored, and no commission was established to develop a new constitution. Normative and legal documents regulating the structure and powers of central government bodies were not adopted at the first congress session. It is demonstrated that throughout the operation of central government bodies, they operated without clearly defined powers. In the third chapter, the administrative-territorial structure of the Ukrainian People's Republic and the evolution of the establishment of local self-government bodies and their powers are examined. It is shown that at the initial stage of building local self-government bodies, the "labor principle" was taken as the basis, but it was not implemented due to a complex domestic political situation and the invasion of the territory of the republic by the forces of the Entente and Soviet Russia. The "labor principle" in the construction of local self-government bodies through the system of councils was not implemented in practice and did not find support either among the political elite or in society. It is determined that local executive power was represented by gubernatorial, county, volost, and rural commissars. Due to ongoing military operations on the territory of the republic, the creation of a new government body, Civil Administration, which operated in the front-line areas, is shown. Later, the positions of gubernatorial, county, volost, and rural commissars were abolished, and the positions of county and gubernia chiefs, rural elders, and rural constables were introduced. Instructions on their powers were approved by the Ministry of Internal Affairs. The scientific novelty of the dissertation research lies in the fact that, for the first time in the theory and history of public administration as a component of the science of public administration and administration, a comprehensive study of the structure of government bodies and the organization of state management activity during the period of the Directorate of the UNR (1918-1920) has been conducted. The study examined the structure of central government bodies and local selfgovernment bodies of the Ukrainian People's Republic during the Directorate period as a component of public administration of that period. Based on the scientific achievements of domestic and foreign researchers, an analysis of the normative and legal framework of the Directorate's activities was carried out, rather than personal attitudes towards the heads of the Directorate, V. Vynnychenko, and S. Petliura. The research expanded knowledge about the vision of the then government regarding the state structure of the country, ways out of the complex domestic and foreign political crisis, and directions for reforming government bodies and local self-government bodies. It supplemented modern approaches to understanding the place of the Directorate of the Ukrainian People's Republic in the state-building processes of Ukraine, knowledge about the organizational and legal status of higher, central, and local government bodies of the Directorate period. The peculiarities of the legislative activity of central government bodies of the Ukrainian People's Republic were summarized. The impact of the Directorate of the UNR as a temporary revolutionary government body on central government bodies was analyzed. The disruption of the public administration system in the UNR during the Directorate period due to the lack of a clear division of powers and coordination between central government bodies, as well as conflicts between military and civilian administrations, was demonstrated. The transformation of the understanding of the political and state elite of the system of organization of central government bodies and local self-government bodies, which culminated in the development of a new Constitution of the republic as the constitutional basis for the new structure of government and state management activities during the Directorate period of the UNR, was clarified. Practical Significance of the Obtained Results. The conclusions of the dissertation research can be used in shaping the general history of state governance in Ukraine, in teaching courses on the history of public service in Ukraine, government bodies, and local self-government, as well as in the history and law of Ukraine. The materials of the dissertation can be utilized in writing comprehensive works on the history of state governance and the history of state and law in Ukraine, as well as in preparing relevant sections of textbooks and educational materials. The conclusions of the dissertation research hold scientific-theoretical and practical significance and can be applied in research and educational activities.