Інститут медіації у системі публічного управління України в умовах євроінтеграції : дисертація

Abstract

Дисертацію присвячено комплексному дослідженню інституту медіації в системі публічного управління України та запропоновано напрями його удосконалення в умовах євроінтеграції. У першому розділі «Теоретико-методологічні засади дослідження інституту медіації у системі публічного управління» розкрито концептуальні засади медіації як інституту публічного управління. Запропоновано цілісну концепцію підходів тлумачення інституту медіації у системі публічного управління, які включають такі: аксіологічний (медіація як цінність, форма організації діалогу, засіб досягнення глобальних цілей сталого розвитку), правовий (медіація як альтернативний спосіб врегулювання спорів, форма доступу до правосуддя, засіб правового захисту); процедурний (медіація як позасудова, структурована процедура врегулювання конфліктів (спорів)), управлінський (медіація як метод у системі публічного управління, складова належного урядування); соціально-сервісний (медіація як соціальна послуга, інструмент соціальної підтримки). Обґрунтовано, що поєднання приватних і публічних засад в інституті медіації трансформує модель управлінської взаємодії, сприяючи активному залученню усіх зацікавлених сторін до прийняття адміністративних рішень та підвищенню їх ефективності. Запропоновано авторське визначення поняття медіації у системі публічного управління як методу управління, який полягає в упорядкуванні відносин між адміністративними органами та громадськістю шляхом переговорів, в межах чинного законодавства, за участю медіатора з метою запобігання виникненню або врегулювання конфлікту (спору) між ними та визначено його ознаки. Встановлено, що медіація як метод управління використовується на двох рівнях – зовнішньому (публічні органи влади - громадськість) та внутрішньому – як інструмент втручання у міжособистісні конфлікти, які виникають всередині організації. Визначено поняття «інститут медіації в системі публічного управління» (форма людської діяльності, що ґрунтується на системі норм права, узаконених етичних правилах, стандартах, які розвивають медіаційний простір та закріплюють медіацію як засіб, що спрямований на ефективне вирішення конфліктів (спорів) та упорядкування відносин у сфері публічного управління). Обґрунтовано три форми розвитку інституту медіації: нормативна, організаційна, комунікативна. Розкрито співвідношення інституту медіації з іншими суміжними поняттями (примирення, посередництво, переговори), запропоновано авторські критерії для їх порівняння, на підставі яких встановлено їх спільні і відмінні ознаки. Доведено, що інститут медіації, зберігаючи спільні риси з примиренням, посередництвом, переговорами, набуває якісно нових характеристик, які відрізняють його як самостійний, інституційно оформлений механізм врегулювання конфліктів (спорів). Медіація є не лише альтернативним способом врегулювання конфліктів (спорів), але й інструментом підвищення якості публічно-владної комунікації, зміцнення довіри до органів публічної влади, а також формування партнерської моделі управління. Саме завдяки поєднанню процедурної структурованості, нейтрального фасилітаторства та орієнтації на інтереси сторін медіація здатна ефективно інтегруватися у механізми публічного управління, забезпечуючи їх гуманізацію, зниження конфліктності та відповідність європейським стандартам належного врядування. Запропоновано авторську дефініцію поняття «методологія дослідження інституту медіації у системі публічного управління в умовах євроінтеграції» як систему категорій, методологічних принципів, філософсько-світоглядних підходів, методів, які забезпечують пізнавальну діяльність та науково обґрунтовані результати цього дослідження. Розроблено методологію дослідження інституту медіації в системі публічного управління в умовах євроінтеграції, яка є комплексною та багаторівневою системою. В узагальненому вигляді вона складається з таких методологічних рівнів: методологічні принципи, методологічні підходи, методи пізнання: загальнонаукові і конкретно-наукові. В другому розділі «Інституціоналізація медіації у системі публічного управління: європейські стандарти та національна практика» проаналізовано низку європейських стандартів у сфері медіації, які зробили суттєвий вплив для її інституціоналізації в Україні. Особливу увагу приділено Рекомендації Rec (2001)9, Керівним принципам для кращого виконання наявної Рекомендації, Директиві 2008/52/ЄС та ін. Визначено конституційні засади, спрямовані на розвиток інституту медіації та ключову роль Закону України «Про медіацію». Акцентовано увагу на принципах медіації, які забезпечують своєрідність та переваги цього інституту та акцентовано увагу на компетентністному підході підготовки медіатора, на морально-етичних стандартах медіатора, зокрема на кодексах професійної етики медіатора. Встановлено, що в системі публічного управління медіацією в Україні створилася множинність органів публічної влади, які беруть участь в забезпеченні інституту медіації. З одного боку, це сприяє розвитку цього інституту, а з іншого, є свідченням розрізненості управління. Обґрунтовано доцільність функціонування Міжвідомчої координаційної ради з питань розвитку альтернативних способів врегулювання спорів, яка має сприяти ефективній координації та покращенню комунікації між органами публічної влади, громадськими організаціями, професійними об’єднаннями медіаторів, міжнародними організаціями та іншими стейкхолдерами у сфері медіації. Виявлено прогалини в повноваженнях органів місцевого самоврядування та запропоновано внести зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якіб сприяли розширенню можливостей для застосування медіації на місцевому рівні. Розкрито практичні аспекти імплементації медіації у систему публічного управління України. З’ясовано, що попри її переваги, цей інститут досі не набув поширення у діяльності органів публічної влади через такі причини: низька правова культура та правова свідомість, некомпетентність і непоінформованість населення про медіацію, не розуміння її переваг перед судовим процесом, усталений погляд про те, що суд – єдино можливий орган, який вирішить спір, множинність реєстрів медіаторів та недостатність якісно підготовлених медіаторів. У третьому розділі «Удосконалення інституту медіації у системі публічного управління України в умовах євроінтеграції» проаналізовано досвід впровадження медіації у систему публічного управління в європейських країнах та запропоновано комплексні заходи для її імплементації в Україні. Доведено, що рівень і методи застосування медіації в європейських країнах суттєво відрізняються через особливості правових систем, структури державного й муніципального управління, а також наявної практики вирішення таких спорів. Встановлено, що судова медіація в адміністративних спорах не набула широкого застосування, практика її використання є спорадичною або не досягає очікуваних результатів, проте помітне прагнення європейських держав до стимулювання використання медіації у публічно- правових спорах. Спостерігається тенденція до створення спеціальних органів медіації в межах державних установ. Вказано, що для повноцінної інституціоналізації медіації в системі публічного управління України з урахуванням досвіду європейських країн потрібно використовувати комплексний підхід, що включає конкретні заходи (правові, організаційні, освітньо-інформаційні), спрямовані на вдосконалення законодавчої бази, розвиток інфраструктури медіації, якісну підготовку медіаторів та проведення освітньої і просвітницької діяльності у сфері медіації. Обґрунтовано практичні пропозиції щодо розроблення: Кодексу професійної етики медіатора в публічному управлінні; Професійного стандарту «Медіатор у сфері публічного управління (адміністративний медіатор)»; впровадження державної сертифікації медіаторів у сфері публічного управління та внесення їх до державного реєстру медіаторів; доповнення Стандарту підготовки магістрів зі спеціальності 281 «Публічне управління та адміністрування» новою спеціальною компетентністю: СК – здатність застосовувати медіацію та інші альтернативні способи врегулювання конфліктів (спорів). Розроблено концептуальну модель розвитку інституту медіації в системі публічного управління України в умовах євроінтеграції, елементами якої є: мета (забезпечення ефективного публічного управління шляхом добровільного врегулювання конфліктів (спорів), доступу до правосуддя, залучення громадськості до прийняття управлінських рішень); парадигма інституціоналізації медіації (система наукових підходів, які визначають процес еволюції медіації як публічно-управлінського інституту, що забезпечує співробітництво (партнерство) між адміністративними органами та громадськістю); об’єкт публічного управління у сфері медіації (суспільні відносини, що виникають у процесі організації, функціонування і розвитку інституту медіації у системі публічного управління); суб’єкти публічного управління у сфері медіації (органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інститути громадянського суспільства); засади публічного управління у сфері медіації (верховенство права, законність, демократизм, добровільність, співробітництво та діалог); основні процеси інституціоналізації медіації (розроблення стратегій, нормативно-правових актів, професійного стандарту медіатора у сфері публічного управління, підготовка та сертифікація медіаторів, функціонування міжвідомчого координаційного органу у сфері альтернативних способів вирішення спорів, медіаційних центрів, кімнат медіації та ін.); обмеження (адміністративні органи діють у межах дискреційних повноважень, визначених законом).The dissertation is devoted to a comprehensive study of the institution of mediation in the public administration system of Ukraine and proposes directions for its improvement in the context of European integration. The first chapter, «Theoretical and Methodological Foundations of the Study of the Institution of Mediation in the Public Administration System», explores the conceptual foundations of mediation as an institution of public administration. A comprehensive concept of approaches to determine the institution of mediation in the public administration system is proposed, including the following: axiological 8(mediation as a value, a form of organizing dialogue, a means of achieving global sustainable development goals), legal (mediation as an alternative method of dispute resolution, a form of access to justice, a means of legal protection); procedural (mediation as an out-of-court, structured procedure for conflict (dispute) resolution), administrative (mediation as a method within the public administration system, a component of good governance); and social-service (mediation as a social service, an instrument of social support). It has been substantiated that the combination of private and public principles of the institution of mediation transforms the model of administrative interaction, promoting the active involvement of all stakeholders in administrative decision-making and enhancing the effectiveness of such decisions. The author proposes a definition of mediation in the public administration system as a management method that involves regulating relations between administrative bodies and the public through negotiations, within the framework of current legislation, with the participation of a mediator, with the aim of preventing or resolving conflicts (disputes) between them, and identifies its characteristics. It has been established that mediation as a management method is used at two levels - external (public authorities and the public) and internal – as a tool for intervening in interpersonal conflicts that arise within an organization. The concept of «the institution of mediation in the public administration system» has been defined (a form of human activity based on a system of legal norms, established ethical rules, and standards that develop the mediation space and establish mediation as a means aimed at effectively resolving conflicts (disputes) and regulating relations in the sphere of public administration). Three forms of development of the institution of mediation are substantiated: normative, organizational, and communicative. The relationship between the institution of mediation and other related concepts (reconciliation, intermediation, negotiation) is examined; the author proposes criteria for comparing them, on the basis of which their common and distinguishing features are identified. It is proved that while the institution of mediation shares common features with reconciliation, intermediation, and negotiation, it acquires qualitatively new characteristics that distinguish it as an independent, institutionally formalized mechanism for resolving conflicts (disputes). Mediation is not only an alternative method of conflict (dispute) resolution, but also a tool for improving the quality of public-authority communication, strengthening trust in public authorities, and forming a partnership-based model of governance. It is precisely through the combination of procedural structure, neutral facilitation, and a focus on the parties’ interests that mediation is able to effectively integrate into public administration mechanisms, ensuring their humanization, lowering conflict, and compliance with European standards of good governance. The author proposes a definition of the concept of «methodology for studying the institution of mediation in the public administration system in the context of European integration» as a system of categories, methodological principles, philosophical and worldview approaches, and methods that provide the cognitive activity and scientifically substantiated results of this study. A methodology has been developed for studying the institution of mediation within the public administration system in the context of European integration, which is a comprehensive and multi-level system. In general terms, it consists of the following methodological levels: methodological principles, methodological approaches, and methods of inquiry – both general scientific and discipline-specific. The second chapter, «The Institutionalization of Mediation in the Public Administration System: European Standards and National Practice», analyzes a number of European standards in the field of mediation that have had a significant impact on its institutionalization in Ukraine. Particular attention is paid to Recommendation Rec (2001)9, the Guidelines for the Better Implementation of the Recommendation, Directive 2008/52/EU, and others. The constitutional foundations aimed at developing the institution of mediation and the key role of the Law of Ukraine «On Mediation» have been identified. Emphasis is placed on the principles of mediation that ensures the uniqueness and advantages of this institution, as well as on a competency-based approach to mediator training and on the moral and ethical standards of mediators, particularly on codes of professional ethics for mediators. It has been established that, within the public administration system for mediation in Ukraine, a multitude of public authorities have emerged that are involved in ensuring the development and implementation of mediation. On the one hand, this contributes to the development of this institution; on the other hand, it is evidence of fragmented governance. It is substantiated the advisability for an Interagency Council on the Development of Alternative Dispute Resolution Methods recent creation, which should facilitate effective coordination and improve communication between public authorities, civil society organizations, international organizations, and other stakeholders. Gaps in the powers of local self-government have been identified, and amendments to the Law of Ukraine «On Local Self-Government in Ukraine» have been proposed to expand opportunities for the use of mediation at the local level. The practical aspects of introducing mediation into Ukraine’s public administration system have been explored. It has been found that, despite its advantages, this institution has not yet become widespread in the activities of public authorities for the following reasons: low legal culture and legal awareness, the public’s lack of competence and lack of information regarding mediation, a lack of understanding of its advantages over court proceedings, the entrenched view that the court is the only possible body capable of resolving a dispute, the multiplicity of mediator registries, and a shortage of well-trained mediators. The third chapter, «Improving the Institution of Mediation in Ukraine’s Public Administration System in the Context of European Integration», analyzes the experience of introducing mediation into public administration systems in European countries and proposes comprehensive measures for its implementation in Ukraine. It is substantiated that the extent and methods of applying mediation in European countries differ significantly due to the characteristics of legal systems, the structure of state and municipal administration, as well as existing practices for resolving such disputes. It has been established that judicial mediation in administrative disputes is rarely used; its practice is sporadic or fails to achieve the expected results; however, there is a noticeable desire among European states to encourage the use of mediation in public law disputes. There is a trend toward the creation of special mediation bodies within state institutions. It is noted that, in order to fully institutionalize mediation within Ukraine’s public administration system – taking into account the experience of European countries – a comprehensive approach must be adopted, encompassing specific measures (legal, organizational, educational, and informational) aimed at improving the legislative framework, developing mediation infrastructure, providing high- quality training for mediators, and conducting educational and awareness-raising activities in the field of mediation. Practical proposals have been substantiated for the development of: a Code of Professional Ethics for Mediators in Public Administration; a Professional Standard titled «Mediator in the Field of Public Administration and Management (Administrative Mediator)»; the introduction of state certification for mediators in the field of public administration and their inclusion in the state register of mediators; and the addition of a new competency to the Master’s Degree Program in 281 «Public Management and Administration» – the ability to apply mediation and other alternative methods of conflict (dispute) resolution. A conceptual model has been developed for the development of the institution of mediation within Ukraine’s public administration system in the context of European integration, comprising the following elements: the objective (ensuring effective public administration through voluntary conflict (dispute) resolution, access to justice, and public participation in decision-making); the paradigm of mediation institutionalization (a system of scientific approaches that define the process of mediation’s evolution as a public administration institution ensuring cooperation (partnership) between administrative bodies, legal entities, and citizens); the object of public administration in the field of mediation (social relations arising in the process of organizing, functioning, and developing the institution of mediation within the public administration system); public administration actors in the field of mediation (state authorities, local self- government bodies, civil society institutions); principles of public administration in the field of mediation (rule of law, legality, democracy, voluntarism, cooperation, and dialogue); key processes of institutionalizing mediation (developing strategies, regulatory acts, professional standards for mediators in the field of public administration, certifying mediators, establishing an interagency body for alternative dispute resolution, mediation centers, mediation rooms, etc.); Limitations (administrative bodies act within the scope of discretionary powers defined by law).