Розвиток публічно-управлінських правовідносин у сфері пенсійного забезпечення: порівняльний аналіз в Україні та Європі

Abstract

Дисертацію присвячено порівняльному аналізу особливостей розвитку публічно-управлінських правовідносин у сфері пенсійного забезпечення в Україні та країнах Європи, розробці пропозицій щодо вдосконалення механізмів публічного управління системою пенсійного забезпечення в Україні, вибудуваних на підставі вивчення європейського досвіду. З’ясовано, що публічне управління у сфері пенсійного забезпечення є комплексом складних суспільно-правових відносин, спрямованих на здійснення регулювальних та керівних функцій у системі пенсійного забезпечення, створення умов для її ефективної організації та функціонування за допомогою адміністративних, соціально-економічних, політичних та інших важелів упливу. Доведено, що становлення системи пенсійного забезпечення на території українських земель та європейських держав почалося у додержавний період та період виникнення перших держав (V ст. – початок X ст.). Першою формою соціальної підтримки нужденних та інших верств населення, що потребували допомоги, стає благодійництво, що ґрунтувалося переважно на моральних принципах та гуманістичних традиціях, а тому будь-якого регулювання або оформлення інституту пенсійного забезпечення в ранньофеодальних державах не відбулося. Запропоновано історико-правову періодизацію розвитку публічно- управлінських правовідносин у сфері пенсійного забезпечення, у якій виокремлено такі етапи: релігійної легітимації благодійництва (кінець V ст. – XVІ ст.) на території України та в Європі; релігійно-церковна та приватно- шляхетська підтримка часів козаччини; формування правової й організаційної основи інституту ПЗ у період перебування українських земель під владою 3 Російської та Австро-Угорської імперій (XVІІІ ст. – поч. XІX ст.) під впливом індустріальної революції, що синхронізується з аналогічними процесами у європейських державах; утворення моделей ПЗ – бісмарківської та датської, які стали основою для подальшого виникнення пенсійного страхування, заснованого на солідарній та накопичувальній системах; утворення МОП; утвердження політико-правової концепції держави загального добробуту; уніфікація підходу до визначення умов та підстав призначення пенсій, видів ПЗ в радянській Україні; становлення основ реформування системи ПЗ (Україна після 1991 р.); завершення реформування ПЗ у Європі, у результаті чого утворено трирівневу його систему, у якій переважають накопичувальна недержавна й індивідуальна пенсійні системи, а державна (солідарна) пенсійна система існує на найнижчому (мінімальному) рівні забезпечення. Визначено концепт «публічноуправлінські правовідносини в сфері пенсійного забезпечення» як особливий вид публічно-правових відносин, в основі яких перебуває публічно-управлінська діяльність суб’єкта владних повноважень, спрямована на реалізацію функцій керівництва, контролю, адміністрування та інших управлінських функцій у сфері пенсійного забезпечення, яка здійснюється задля досягнення належного рівня грошового забезпечення громадян у старості, у разі настання інвалідності або в інших випадках, передбачених законодавством, за якого реалізуються принципи соціальної справедливості, рівності та збалансованості. Доведено, що публічно- управлінські правовідносини у сфері пенсійного забезпечення можна класифікувати за такими критеріями: 1) залежно від сфери виникнення: інтрасистемні, які виникають усередині суб’єкта управління сферою пенсійного забезпечення (Міністерства соціальної політики України, Пенсійного фонду України та ін.) і пов’язані із забезпеченням його організації та належного функціонування, та інтерсистемні, які виникають між суб’єктом владних повноважень та іншими суб’єктами – фізичними та юридичними особами щодо виконання обов’язків стосовно участі у солідарній та/або накопичувальній системі загальнообов’язкового державного пенсійного забезпечення, а також 4 щодо реалізації права особи на пенсійне забезпечення, або між декількома суб’єктами владних повноважень стосовно керівництва системою пенсійного забезпечення; 2) залежно від наявності засади влади-підпорядкування між учасниками правовідносин: горизонтальні, які виникають між формально рівними суб’єктами та вертикальні, що виникають між керівним та підпорядкованим (підконтрольним) суб’єктами; 3) залежно від управлінської функції, на реалізацію якої спрямовані відповідні правовідносини: контрольно- наглядові; правовідносини щодо здійснення керівництва системою пенсійного забезпечення або її окремими галузями; реординаційні та координаційні. Розроблено концептуальну модель удосконалення публічного управління у СФЗ, яка базується на його принципах та функціях. Класифіковано принципи публічного управління за локалізацією на загальні, зокрема: верховенства права та законності, гуманізму й доброчесності, ефективності управління, професійності посадових осіб суб’єкта управління, транспарентності, цифровізації та спеціальні, на яких ґрунтується публічне управління системою пенсійного забезпечення, зокрема: цілепокладання на досягнення встановлених державою соціальних стандартів; обов’язкової участі держави у здійсненні управління системою пенсійного забезпечення; соціального партнерства в публічному управлінні згаданої сфери; наукової обґрунтованості й економічної доцільності управління системою пенсійного забезпечення; цільового та контрольованого використання коштів фондів, що формуються у солідарній, накопичувальній та персоніфікованій системах пенсійного забезпечення; відповідальності суб’єктів управління системою пенсійного забезпечення за невиконання або неналежне виконання ними своїх обов’язків та за шкоду, заподіяну особам унаслідок несвоєчасного або неповного призначення (перерахунку) та виплати пенсій; захищеності гарантованого державою права особи на пенсійне забезпечення. Функції публічного управління системою пенсійного забезпечення диференційовано за напрямком управлінського впливу: інтерсистемні − ті, що спрямовані на реалізацію управлінського впливу суб’єкта управління на зовнішній стосовно нього об’єкт управління (формування державної політики у сфері пенсійного забезпечення, розробка та прийняття законів та інших нормативно-правових актів у сфері регулювання системи пенсійного забезпечення та ін.), та інтрасистемні – ті, що спрямовані на реалізацію управлінського впливу всередині системи (здійснення кадрового менеджменту, розподіл повноважень та функціональних обов’язків між керівниками різних структурних підрозділів, їхніми заступниками та ін.); за сферою управлінського впливу: загальні, властиві всім управлінським системам (інформаційний обмін між різними суб’єктами управління у сфері пенсійного забезпечення, здійснення бухгалтерського та статистичного обліку й звітності тощо) та спеціальні, які реалізуються винятково у відповідній сфері (ліцензування компанії з управління пенсійними активами, контроль за дотриманням норм законодавства щодо призначення (перерахунку) і виплати пенсій у солідарній та накопичувальній системах, облік надходжень і видатків коштів Пенсійного фонду та накопичувального фонду та ін.). Обгрунтовано дизайн публічно-управлінських правовідносин у сфері пенсійного забезпечення, структуру якого становлять: 1) суб’єкти правовідносин – Пенсійний фонд України та його територіальні органи, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Національний банк України, інші юридичні особи, які здійснюють діяльність з адміністрування недержавних пенсійних фондів, управління і зберігання пенсійних активів, а також фізичні та юридичні особи – учасники системи пенсійного забезпечення; 2) об’єкт правовідносин, яким є стан системи пенсійного забезпечення, за якого досягають упорядкованості, ефективності функціонування системи; 3) зміст правовідносин, тобто система взаємопов’язаних прав та обов’язків учасників відповідних правовідносин, спрямованих на розв’язання завдань і виконання функцій у сфері управління системою пенсійного забезпечення, а також на реалізацію громадянами права на пенсійне забезпечення. Доведено, що у більшості європейських країн управління пенсійною системою розділено між державним та приватним секторами. Держава за допомогою своїх органів визначає державну політику у сфері пенсійного забезпечення, установлює мінімальні соціальні стандарти, гарантовані державою, визначає правила та розміри відрахувань на обов’язкове пенсійне страхування (у тих державах, де організована така система), а також здійснює контроль за функціонуванням недержавних пенсійних фондів. Приватний сектор утворює недержавні пенсійні фонди, покликані акумулювати кошти – внески фізичних та юридичних осіб із наступним їх розподілом між вкладниками за виконання відповідних умов, та забезпечує їхнє функціонування. Проте приватний та державний сектори європейських держав різняться своєю роллю в процесі управління пенсійною системою. Встановлено, що недержавні пенсійні фонди у більшості країн Європи утворюються у формі інституційних організацій – юридичних осіб, у яких функціонують внутрішні органи управління. Попри спосіб організації пенсійного забезпечення, у розвинутих країнах значну увагу приділяють питанням надійності й економічної ефективності функціонування недержавних пенсійних фондів, забезпеченню відкритості й прозорості їхньої діяльності. Задля цього утворюються державні органи, що здійснюють контрольно-наглядові функції за недержавними пенсійними фондами. Визначено, що недоліками правових засад регулювання пенсійної системи України є: 1) взаємна неузгодженість та заплутаність пенсійного законодавства, наявність великої кількості пільгових категорій пенсіонерів та відсутність уніфікованого підходу до регулювання розмірів та умов їхнього пенсійного забезпечення; 2) неурегульованість питання взаємодії Накопичувального фонду та недержавних пенсійних фондів, зокрема й для спрямування страхових внесків із Накопичувального фонду до недержавних фондів; 3) правова невизначеність у питаннях здійснення дієвого державного контролю за функціонуванням недержавних пенсійних фондів з огляду на неурегульованість специфіки їхнього правового статусу як неприбуткової організації. Обгрунтовано, що з метою вирішення проблем та подолання недоліків сучасної системи пенсійного забезпечення в Україні важливо провести реформу публічного управління сферою недержавного пенсійного забезпечення, узявши за основу комбіновану модель публічного управління, що ґрунтуватиметься на засадах простоти, мобільності, достатності, надійності та прозорості. Комбінована модель публічного управління дає змогу залучити до управління як державні, так і корпоративні органи, зокрема суб’єктів державного управління: Державну фіскальну службу; Пенсійний фонд України; Центрального адміністратора та Пенсійне казначейство; корпоративних суб’єктів – ради недержавних пенсійних фондів. Крім того, у межах цієї моделі потрібно реформувати Пенсійний фонд України у виплатне агентство; перетворити Фонд соціального страхування у Національне страхове агентство; створити правову базу регулювання діяльності недержавних пенсійних фондів. Запропоновано з метою розвантаження державного пенсійного фонду та забезпечення високого рівня пенсійного забезпечення для осіб, звільнених з військової служби за вислугою років або за станом здоров’я, розглянути можливість утворення трирівневої системи пенсійного забезпечення для військовослужбовців, яка охоплюватиме: 1) державну пенсію як базовий солідарний рівень; 2) накопичувальну пенсію, що формуватиметься зі спеціалізованих накопичувальних фондів для військовослужбовців, утворених при військових частинах або командуваннях; 3) основну пенсію, яка буде залежати від вислуги років на військовій службі, а у разі отримання інвалідності внаслідок проходження військової служби – від ступеня втрати працездатності та групи інвалідності.The dissertation is devoted to the comparative analysis of the peculiarities of the development of public management legal relations in the field of pension provision in Ukraine and in European countries, to the development of proposals for improving the mechanisms of public management of the pension provision system in Ukraine, built based on the research of the European experience. It has been found that public administration in the field of pension provision is a set of complex social and legal relations aimed at the implementation of regulatory and management functions in the pension provision system, creating conditions for its effective organization and functioning with the help of administrative, socio-economic, political, and other levers of influence. It has been proved that the establishment of the pension provision system on the territory of Ukrainian lands and European countries began in the pre-state period and the period of emergence of the first states (the fifth century - the beginning of the tenth century). Charity became the first form of social support for the people in need and other segments of the population in need of assistance, which was based mainly on moral principles and humanistic traditions and therefore there was no regulation or formalisation of the pension provision institution in early feudal states. A historical-legal periodization of the publicadministrative legal relations development in the field of pension provision has been provided, in which the following stages have been distinguished: religious legitimation of charity (end of the fifth century - sixteenth century) on the territory of Ukraine and in Europe; religious-ecclesiastical and private-gentry support during the Cossack era; the formation of the legal and organizational basis of the PP institute during the period of Ukrainian lands being under the rule of the Russian and Austro-Hungarian empires (eighteenth century - beginning of the nineteenth century) under the influence of the industrial revolution, which was synchronized with similar processes in European countries; formation of pension provision models - Bismarckian and Danish, which became the basis for the subsequent emergence of pension insurance based on solidarity and funded systems; formation of the ILO; approval of the political and legal concept of the welfare state; unification of the approach to determining the conditions and grounds for assigning pensions, types of pension provisions in Soviet Ukraine; formation of the grounds of reforming the PP system (Ukraine after 1991); completion of PP reform in Europe, as a result of which a three-tiered system was formed, where accumulative non-state and individual pension systems prevail, and the state (solidarity) pension system exists at the lowest (minimum) level of provision. The concept of «public-management legal relations in the field of pension provision» is defined as a special type of public-legal relations, the basis of which is the public-management activity of the authority subject, aimed at the implementation of the leadership functions, control, administration and other management functions in the field of pension provision, which is carried out in order to achieve the appropriate level of financial support for the citizens in old age, in case of disability or in other cases provided for by law, which implements the principles of social justice, equality and balance. It has been proved that public-administrative legal relations in the field of pension provision can be classified according to the following criteria: 1) depending on the origin field: intrasystemic, which arise within the subject management field of pension provision (the Ministry of Social Politics of Ukraine, the Pension Fund of Ukraine, etc.) and are related to ensuring its organization and proper functioning, and intersystemic, which arise between the subject of power and other subjects - physical and legal entities concerning the performance of 10 duties in relation to participation in the solidarity and/or accumulation system of mandatory state pension provision, as well as regarding the realization of a person's right to pension provision, or between several subjects of authority in relation to the management of the pension provision system; 2) depending on the available principle of authority-subordination between the participants of legal relations: horizontal, which arise between formally equal entities and vertical, which arise between the governing and subordinate (controlled) entities; 3) depending on the management function, the implementation of which is aimed at the following legal relations: control and supervision; legal relations regarding management of the pension provision system or its individual branches; reorientation and coordination. The author develops a conceptual model for improving public management in the FRS. The principles of public management by localization are classified into general, namely: the supremacy of law and legality, humanism and integrity, management efficiency, professionalism of the officials of the management subject, transparency, digitalization, and the special ones, where the public management of the pension system is based, in particular: setting goals for achievement of social standards established by the state; mandatory state participation in managing the pension system; social partnership in the public administration of the mentioned area; scientific justification and economic expediency of managing the pension provision system; targeted and controlled use of fund assets formed in joint, accumulative and personalized pension provision systems; the responsibility of entities of the pension provision system management for non-fulfillment or improper fulfillment of their duties and for damage caused to persons as a result of untimely or incomplete assignment (recalculation) and pension payments; state-guaranteed right protection of a person to pension provision. The functions of public management of the pension provision system are differentiated according to the direction of managerial influence: intersystem - those aimed at the implementation of managerial influence of the subject of management on the object of management external to him (formation of state policy in the field of pension provision, development and adoption of laws and other normative - legal acts in the field of regulation of the pension system, etc.), and intra-system - those aimed at the implementation of managerial influence within the system (performance of personnel management, distribution of powers and functional responsibilities between heads of various structural units, their deputies, etc. ); by the sphere of managerial influence: general, peculiar to all management systems (information exchange between various management entities in the field of pension provision, implementation of bookeeping and statistical accounting and reporting, etc.) and special, which are implemented exclusively in the relevant field (licensing of a pension asset management company , control over compliance with legislation regarding the appointment (recalculation) and payment of pensions in solidarity and savings systems, accounting of income and expenses of the Pension Fund and savings fund, etc.). The author substantiates the design of public-management legal relations in the field of pension provision is substantiated, the structure of which is as follows: 1) entities of legal relations - the Pension Fund of Ukraine and its territorial bodies, the National Commission for Securities and the Stock Market, the National Bank of Ukraine, other legal entities that carry out activities from the administration of non-state pension funds, management and storage of pension assets, as well as physical and legal persons - participants of the pension provision system; 2) the object of legal relations, which is the state of the pension provision system, which achieves orderliness and efficiency of the system's functioning; 3) the content of legal relations, i.e. the system of interrelated rights and obligations of the political parties, aimed at solving tasks and performing functions in the field of managing the pension provision system, as well as at the realization by citizens participating in the pension system. It has been proved that in most European countries the management of the pension system is divided between the state and private sectors. The state, with the help of its bodies, determines the state policy in the field of pension provision, establishes minimal social standards guaranteed by the state, determines the rules and amounts of deductions for mandatory pension insurance (in those states where such a system is organized), and also controls over the functioning of non-state pension funds. The private sector creates non-state pension funds designed to accumulate funds - contributions of physical and legal entities with their subsequent distribution among depositors for the fulfillment of relevant conditions and ensures their functioning. However, the private and public sectors of European countries differ in their role in the process of managing the pension system. It has been established that non-state pension funds in most European countries are formed in the form of institutional organizations - legal entities where internal management bodies function. Despite the way pension provision is organised, developed countries pay considerable attention to the issues of reliability and economic efficiency of the functioning of non-state pension funds, ensuring the openness and transparency of their activities. For this purpose, state bodies are formed that perform control and supervisory functions for non-state pension funds. It has been determined that the shortcomings of the legal basis for the regulation of the pension system of Ukraine are as follows: 1) mutual inconsistency and confusion of pension legislation, the presence of a large number of preferential categories of pensioners and the lack of a unified approach to regulating the size and conditions of their pension provision; 2) unsettled issue of interaction between the Accumulation Fund and non-state pension funds, in particular for directing insurance contributions from the Accumulation Fund to non-state funds; 3) legal uncertainty regarding effective state control over the functioning of non-state pension funds due to the unsettled nature of their legal status as a non-profit organization. It has been substantiated that in order to solve the problems and overcome the shortcomings of the modern pension system in Ukraine, it is important to carry out a reform of the public management of the sphere of non-state pension provision, taking into account a combined model of public management, which will be based on the principles of simplicity, mobility, sufficiency, reliability and transparency. The combined model of public administration makes it possible to involve in administration both state and corporate bodies, in particular entities of state administration: the State Fiscal Service; the Pension Fund of Ukraine; the Central Administrator and the Pension Treasury; the corporate entites – the boards of non-state pension funds. In addition, under this model, it is necessary to reform the Pension Fund of Ukraine should be reformed into a payment agency; transform the Social Insurance Fund into the National Insurance Agency; create a legal framework for regulating the activities of non-state pension funds. In order to reduce the load of the state pension fund and ensure a high level of pension provision for persons released from military service due to years of service or health state, it is proposed to consider the possibility of creating a threetiered system of pension provision for military personnel, which will include: 1) state pension as a basic joint level; 2) accumulative pension, which will be formed from specialized accumulative funds for military personnel, formed under military units or commands; 3) the main pension, which will depend on years of service in the military service, and in case of disability as a result of military service, on the degree of loss of working capacity and the group disability.